“依法治國”解讀

祁門縣人大常委會監察和司法工委   鄭衛華

一、概念：

依法治國就是依照體現人民意志和社會發展規律的法律治理國家，而不是依照個人意志、主張治理國家;要求國家的政治、經濟運作、社會各方面的活動統統依照法律進行，而不受任何個人意志的干預、阻礙或破壞。簡而言之，依法治國就是依照法律來治理國家，是中國共產黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，也是社會文明進步的顯著標志，還是國家長治久安的必要保障。依法治國，建設社會主義法治國家，是人民當家做主根本保證。

 “以法治國”與“依法治國”雖然只有一字之差，其內涵卻有著本質的區別。“以法治國”是說用法律去治國，法律是一種用來治國的工具。這是傳統的管理主義的法律觀念。這種“法治”，主體是國家機關，是手中掌握權力的人，治理的對象是人民群眾。而且“以法治國”有法律工具主義的嫌疑。國家的管理者如果把法律當作手中的工具，則有可能任意改變這一工具，或者濫用這一工具。因此，這種觀念的實質是法制而不是真正的法治，甚至是人治的另外一種表現形式。“依法治國”是說治國必須依法，即治理國家的方式方法必須依照法律的規定。這是現代的控權主義的法律觀念。在依法治國的觀念下，國家的管理者必須依照人民按自己的利益和意志制定出來的法律來行事，并且不得違反這樣的法律。這種“法治”，主體是人民，治理的對象是有可能濫用國家權力的當權者?？梢?，“以法治國”的實質是“以法治民”，而“依法治國”的實質是“依法治吏”。

依法治國和以德治國區別：（1）依法治國是最根本的治國方略，以德治國是在依法治國的基礎上，對人們的思想道德提出的更高的要求。（2）以德治國與依法治國二者本質上是一致的，但屬于不同范疇。前者屬于思想建設、精神文明，后者屬于政治建設、政治文明。（3）以德治國與依法治國相互促進。依法治國方略的充分實現，有利于社會主義道德的推行，社會主義道德水平的普遍提高又必然促進社會主義法治的有效實現。

二、背景原因

1、歷史教訓：依法治國是對新中國歷史經驗進行深刻總結的結果：建國以后，中國民主和法制建設一度有過長足的發展，但由于“左”的指導思想，而使民主法制建設的良好勢頭急轉直下，最終釀成十年“文革”的歷史性悲劇。“文革”的教訓極為慘痛和深刻。鄧小平同志在回答外國記者如何避免類似“文革”那樣的錯誤時說：“我們這個國家有幾千年封建社會的歷史，缺乏社會主義的民主和社會主義的法制?，F在我們要認真建立社會主義的民主和社會主義的法制。只有這樣，才能解決問題。

2、發展需要：依法治國是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是國家民主法治進步的重要標志，建設中國特色社會主義文化的重要條件，是國家長治久安的重要保障。黨領導人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內活動。依法治國把堅持黨的領導、發揚社會主義民主和嚴格依法辦事統一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證中國共產黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。

實行依法治國，必須擴大社會主義民主，健全社會主義法制，牢固樹立法制在國家和社會生活中的權威，堅持依法行政和公正司法，實現國家政治、經濟、文化和社會生活等各個方面的民主化與法治化。

3、問題挑戰：同黨和國家事業發展要求相比，同人民群眾期待相比，同推進國家治理體系和治理能力現代化目標相比，法治建設還存在許多不適應、不符合的問題，主要表現為：有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出；有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重，執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在，執法司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出，群眾對執法司法不公和腐敗問題反映強烈；部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權意識不強，一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在。這些問題，違背社會主義法治原則，損害人民群眾利益，妨礙黨和國家事業發展，必須下大氣力加以解決。

三、發展歷程

第一階段：孕育階段（1978年到1997年）在這一階段，依法治國方略雖然尚未提出，但“十六字方針”的提出和憲法及一系列重要法律的修訂出臺，清晰闡釋了依法治國的基本精神，社會主義法制體系開始形成，這為依法治國方略的形成奠定了思想基礎和制度基礎。
    1949年中華人民共和國成立，中國共產黨成為執政黨。黨如何執政？采用什么方略治理國家呢？在這個問題上，黨經歷了一個艱難而曲折的探索過程。   

1954年制定了共和國第一部憲法，初步奠定了社會主義法制的基礎?！拔母铩笔?，社會主義法制遭到嚴重破壞。十年動亂之后，在總結“文革”深刻教訓的基礎上，我們黨開始探索治國理政的新方法。

黨的十一屆三中全會確立了解放思想、實事求是的思想路線，同時提出了加強社會主義民主，健全社會主義法制的任務目標。全會公報指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究?！边@“十六字方針”，準確地描述了法治的基本精神內核，闡述了依法治國的基本內涵，為依法治國方略的最終提出奠定了思想基礎。

在黨的十一屆三中全會精神指引下，黨領導人民進行了一系列重大立法工作。1979年五屆全國人大二次會議通過刑法等7部重要法律。1982年，全國人民代表大會通過了現行憲法。該憲法第5條第1款規定，“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴”，這是依法治國在憲法中的最早表述，初步奠定了依法治國方略的憲法基礎。憲法是治國安邦的總章程。對人民而言，它是基本權利的宣言書；對我們黨來說，它是執政興國的法制保證。依據憲法和相關法律的規定，司法機關恢復重建。黨的十一屆三中全會以后，按照“以經濟建設為中心”和“建設有中國特色的社會主義”的指導思想和方針，立法機關開始推進立法進程，先后制定了民法通則等一系列重要的民事、經濟法律，為改革開放和社會主義現代化建設提供了堅實的法律保障。

　　改革開放的深化和社會主義市場經濟體制的建立，有力推動了法制建設穩步前進。1989年行政訴訟法的頒布，是我國法治政府建設的重要開端。1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出：“各級政府都要依法行政，依法辦事?！边@是第一次在黨的正式文件中提出“依法行政”，將法治政府建設作為法治建設的重點，進一步豐富了依法治國的內涵。這一時期，國家賠償、行政復議、公務員等法律制度相繼建立，政府的行政行為逐步被納入法律規范的軌道。司法機關在打擊犯罪和保護人民權益中日益發揮重要作用，逐漸形成了與經濟發展需要和國家治理相適應的司法體系。

　　第二階段：形成和發展階段（1997年到2012年）在這一階段，依法治國方略的正式確立，有力推動了法治觀念的普及，指引了中國特色社會主義法律體系的形成，促進了法治政府建設和司法體制改革，我國法治建設在立法、行政、司法等各個領域都取得了重大進展和顯著成就。

黨的十五大正式提出依法治國基本方略。十五大報告指出：“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障?！边@就正式將依法治國提升為國家治理的基本方略。依法治國方略的提出，是對我們黨治國理政經驗的全面總結與升華，標志著黨在執政理念、領導方式上實現了一次歷史性跨越，為我國此后的國家治理和社會治理指明了方向，具有里程碑意義。

1999年九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”將其作為憲法的第五條第一款。這是中國近現代史上破天荒的事件，是中華人民共和國治國方略的重大轉變。

雖然“法治”和“法制”只有一字之差，但內涵卻有很大差別，即不再僅僅將“法”作為一種治理工具，而是作為國家制度的依據和基礎，作為治國理政的基本方略。自此，“法制”回歸其本意，成為法律制度的總稱，主要從法律規則的層面強調法律體系的完整性和統一性；而“法治”作為一種與人治相對立的治國方略，強調依法治理，不僅要求具備“依法辦事”的制度安排及運行機制，而且強調法律面前人人平等、規范權力、保障權利、程序公正、良法之治等精神和價值。

黨的十六大提出了堅持依法執政、不斷提高執政能力的思想。要求不斷改革和完善黨的領導方式和執政方式，將民主、法治、人權建設從以往的“精神文明”范疇中獨立出來，正式提出“政治文明”的概念，這就進一步豐富了依法治國的內涵，明晰了依法治國與其他治理方式的關系。
    黨的十六大還提出“三統一”的法治原則，即“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”，這就確立了中國特色社會主義依法治國方略的根本原則。

　　在依法治國基本方略的指引下，我國立法事業取得了重大進展和顯著成效。按照十五大報告提出的到2010年“形成有中國特色社會主義法律體系”的要求，2010年我國如期基本形成了以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系，國家和社會生活各方面總體上實現了有法可依。這是我國社會主義民主法制建設史上的重要里程碑。

　　作為依法治國的重要組成部分，依法行政也取得了明顯進展。國家在《全面推進依法行政實施綱要》中，提出要“全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”，并明確提出要“加強對執法活動的監督，推進依法行政”。自行政處罰法、行政許可法等一系列重要法律頒布之后，一批規范行政行為的法律法規相繼出臺，行政聽證、告知和申辯、信息公開等行政程序相繼確立，標志著我們在依法行政、建立法治政府方面取得了初步成果。

　　適應實施依法治國方略的需要，國家穩步推進司法建設與司法改革。最高人民法院先后發布《人民法院五年改革綱要》---《人民法院第五個五年改革綱要》。最高人民檢察院相繼采取相應的改革舉措。這些措施致力于改革和完善訴訟程序制度，實現司法公正，提高司法效率，維護司法權威，提升司法公信力，促進了中國特色社會主義司法制度的發展。

　  第三階段：完善階段（2012年至今）

黨的十八大強調，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式。十八大確立了依法治國的新任務和目標，即到2020年全面建成小康社會時，實現“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障?！边@個戰略目標是與2020年實現全面建成小康社會宏偉目標同時提出的，進一步凸顯了依法治國的重要性。

習近平同志多次強調依法治國的重要性，2013年1月，十八大后召開的第一次全國政法工作會上，習近平作出重要批示，首次提出建設“法治中國”的新要求，并將其定位為實現中國夢宏偉藍圖的重要內容。

黨的十八大以來，依法治國方略圍繞著全面深化改革措施的推進而進一步展開。黨的十八屆三中全會提出要發揮市場在資源配置中的決定性作用，簡政放權、轉變政府職能，必然要求壓縮政府審批權限、明確界定政府與市場和社會的關系，厘清政企關系、政事關系；進一步明確行政權力界限、規范行政行為與程序、加強行政信息公開，通過權力問責機制，加大對違法、失職行為的追懲力度，這為建設高效廉潔的服務型法治政府奠定了良好的基礎。同時，依據黨的十八屆三中全會精神，建設法治中國，必須深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，這為我國的司法改革創造了有利的條件。

在改革進入“深水區”和“攻堅階段”后，習近平同志多次指出，凡屬重大改革都要于法有據，在整個改革過程中，都要發揮立法的引領和推動作用。

十八屆三中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力現代化。法治是現代國家的重要標志，法治能力是最重要的國家治理能力，法治化是國家治理現代化的重要標志，也是國家治理現代化的核心內容。在實現國家治理體系和治理能力現代化這一目標下，全面深化改革的重點之一，就是推進依法治國方略的具體落實。正是在這一背景下，黨中央首次將依法治國確立為黨的十八屆四中全會的主題。

黨的十八屆四中全會高度評價長期以來特別是黨的十一屆三中全會以來我國社會主義法治建設取得的歷史性成就，系統總結了依法治國的經驗，研究了全面推進依法治國若干重大問題，對依法治國進行總體部署和全面規劃，這在我們黨的歷史上是前所未有的。這次全會對依法治國方略作出進一步完善，提出建設社會主義法治體系和建設社會主義法治國家的總目標，與1997年黨的十五大提出的形成社會主義法律體系相比較，雖然“法治體系”與“法律體系”只有一字之差，但其內容和精神實質已發生明顯變化。法律體系注重立法層面的有法可依，而法治體系則覆蓋到科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法全過程，囊括了依法治國、依法執政、依法行政與法治國家、法治政府、法治社會各方面。

為了實現這一目標，這次全會提出建設“五大體系”，即形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系，并強調堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。這實際上明確了建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的具體路線圖。同時，強調依法治國必須依憲治國。依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政。在法治理念深入人心的背景下，這次全會科學規劃了具體實施依法治國的路線圖和制度保障。這是我們黨對執政規律科學認識和深刻總結的結果，也是經濟社會發展的內在要求和必然結果，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供了有力法治保障。

2017年10月18日，習近平同志在十九大報告中指出，成立中央全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的統一領導。各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法。

十九大報告中54次出現的“法治”，并強調“深化依法治國實踐”這一全新提法，深化依法治國實踐”的提出，明確要在“加強憲法實施和監督”“建設法治政府”“深化司法體制綜合配套改革”“加大全民普法力度”“各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法”等多個層面持續發力，所堅持的正是“厲行法治”。在領導小組作出的頂層設計引領下，法治中國在中國特色社會主義的新時代不再是抽象的藍圖，而是可以確定實現的具體構造?！芭c此同時，已經掀開的‘法治施工圖’

四、重大意義
第一，依法治國是黨執政方式的重大轉變，有利于加強和改善黨的領導；
第二，依法治國是發展社會主義民主、實現人民當家作主的根本保證；
第三，依法治國是發展社會主義市場經濟和擴大對外開放的客觀需要；
第四，依法治國是社會文明進步的顯著標志，是國家長治久安的重要保障；第五，依法治國是民主政治的必然要求，也是現代政治文明的基本標志；
第六，依法治國是建設中國特色社會主義文化的重要條件。

五、基本內容
1、依法治國的主體是中國共產黨領導下的人民群眾；
2、依法治國的本質是崇尚憲法和法律在國家政治、經濟和社會生活中的權威，徹底否定人治，確立法大于人、法高于權的原則，使社會主義民主制度和法律不受個人意志的影響；
3、依法治國的根本目的是保證人民充分行使當家作主的權利，維護人民當家作主的地位。依法治國是一切國家機關必須遵循的基本原則；
4、全面推進依法治國基本方略的新方針：“科學立法，嚴格執法，公正司法，全民守法。”
5、立法機關要嚴格按照立法法制定法律，逐步建立起完備的法律體系，使國家各項事業有法可依。有法可依是實現依法治國的前提條件。
6、行政機關要嚴格依法行政。依法行政就是要求各級政府及其工作人員嚴格依法行使其權力，依法處理國家各種事務。它是依法治國的重要環節。
7、司法機關要公正司法、嚴格執法?？傊?，依法治國要求各級國家機關切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究。

六、如何全面落實依法治國基本方略

全面推進依法治國的重大任務，這就是:“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施;深入推進依法行政，加快建設法治政府；保證公正司法，提高司法公信力，增強全民法治觀念，推進法治社會建設；加強法治工作隊伍建設；加強和改進黨對全面推進依法治國的領導”。

全面落實依法治國方略，必須堅持科學立法、民主立法。堅持科學立法、民主立法是實現良法之治的基礎。因此，在完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的進程中，必須切實堅持以人為本、立法為民理念，把公正、公平、公開原則貫穿于每一部法律法規制定的全過程，使立法充分反映人民的意志和利益。要完善立法體制機制，加強黨對立法工作的領導，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，不斷拓寬民主立法的渠道，使立法準確反映改革和經濟社會發展要求，更好協調利益關系、調節社會關系、規范社會行為。要通過立法切實保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民在政治、經濟、文化、社會生活等各個領域依法享有廣泛的權利和自由。讓權利公平、機會公平、規則公平成為全社會奉行的基本準則。

全面落實依法治國方略，必須堅持嚴格執法。依法行政是對依法治國的深化，是依法治國的重要內容。xx總書記指出:“行政機關是實施法律法規的重要主體，要帶頭嚴格執法，維護公共利益、人民權益和社會秩序。執法者必須忠于法律，既不能以權壓法、以身試法，也不能法外開恩、徇情枉法。各級領導機關和領導干部要提高運用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、規范發展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧?！比媛鋵嵰婪ㄖ螄铰?，要求各級政府必須在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府的進程。

全面落實依法治國方略，必須堅持公正司法。公平正義是司法的生命和靈魂?！芭ψ屓嗣袢罕娫诿恳粋€司法案件中都感受到公平正義”是司法工作的基本目標，也是提高司法公信力的必然要求。保證公正司法，提高司法公信力，必須改革司法管理體制，嚴格規范司法行為，確保依法獨立公正行使審判權檢察權。健全司法權力運行機制，重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次矛盾和問題，優化司法職權配置，健全司法權力分工負責、互相配合、互相制約機制，加強和規范對司法活動的法律監督和社會監督。保障人民群眾參與司法，構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制。加強人權司法保障，進一步規范各種司法程序，健全錯案防止、糾正、責任追究機制。

全面落實依法治國方略，必須堅持全民守法。建設法治中國，人民群眾是基礎力量。要通過在全社會深入開展法治宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，使社會主義法治意識深入人心，讓廣大人民群眾充分信任法律、尊重法律、自覺運用法律，使廣大人民群眾認識到憲法和法律不僅是全體公民必須遵循的行為規范，而且是保障公民權利的有效武器。依法辦事就是依法維權，自覺履行公民遵守憲法和法律的義務就是有效地保護公民自身的合法權益。使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者，形成一個“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的氛圍，從而為法治中國建設奠定堅實的社會基礎。

全面落實依法治國方略，必須加強和改進黨對法治工作的領導。黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證。加強和改進黨對法治工作的領導，把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程和各方面，是不可動搖的政治原則，也是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。黨在依法執政的過程中，要領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法。各級領導干部要切實尊崇憲法和法律，帶頭遵守憲法和法律，自覺在憲法和法律范圍內活動，維護國家法制的統一、尊嚴、權威，在法治的軌道上推進國家治理體系和治理能力的現代化。同時，堅持運用黨內法規，從嚴管黨治黨，才能不斷鞏固黨的執政地位，提升黨的執政能力，使黨始終成為總攬全局、協調各方的堅強領導核心。