新《公務員法》法制講座
新《公務員法》法制講座
祁門縣人大常委會內務司法工委副主任 鄭衛華
公務員法自2006年1月1日施行，已經走過了13個年頭。作為我國干部人事管理第一部基礎性法律，公務員法的實施取得了顯著成效，為科學、民主、依法管理公務員隊伍提供了基本依據。2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了《中華人民共和國公務員法》，自2019年6月1日起施行。標志著我國公務員管理法治化、規范化、科學化進入新階段，對于建設一支信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的高素質專業化公務員隊伍意義重大。下面講以下幾個問題：
1、公務員法有何作用、成效？
公務員法自2006年1月1日施行以來，在建設高素質專業化公務員隊伍中發揮了重要作用，取得了明顯成效：一是公務員管理基本實現了有法可依、有章可循。以公務員法為主體，先后制定涵蓋公務員錄用、考核、職務任免與升降、獎勵、懲戒、回避、培訓、調任、辭職、辭退、申訴、聘任等30多個配套政策法規，逐步形成較為完整的公務員管理制度體系，公務員的進入退出機制、教育培訓機制、考核評價機制、激勵約束機制不斷完善。二是極大地促進了公務員隊伍結構優化。公務員考錄制度堅持“凡進必考”，從源頭上確保了公務員隊伍的高素質，公務員隊伍的來源、經歷、專業、學歷結構得到極大優化。三是極大地促進了公務員素質能力提升。公務員制度建立以來，持續開展公務員初任培訓、任職培訓、專門業務培訓、在職培訓，大力開展政策理論、業務知識、科技人文知識等方面培訓。持續推進公務員交流工作，積極選派公務員到基層一線培養鍛煉，加大對口援派干部工作力度，公務員隊伍的政治素質和專業能力不斷提高。
2、為什么要修訂公務員法？
隨著中國特色社會主義進入新時代，黨和國家事業取得了歷史性成就，發生了歷史性變革，對公務員隊伍建設和公務員工作提出了許多新要求，公務員法的一些規定也出現了一些不適應、不符合新形勢新要求的地方，需要與時俱進地加以修訂完善。一是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的需要。習近平新時代中國特色社會主義思想明確了新時代黨的組織路線，對干部工作提出了一系列新精神新要求，為公務員制度建設和隊伍建設提供了根本遵循，必須在公務員法中予以體現。二是堅持和加強黨對公務員工作領導的需要。貫徹落實黨的十九大和十九屆三中全會要求，加強黨對公務員隊伍的集中統一領導，必須將堅持和加強黨對公務員工作的領導、黨管干部原則等要求進一步體現到公務員法具體規定中。三是深入推進公務員分類改革的需要。推行公務員職務與職級并行制度，是黨的十八屆三中全會確定的重大改革任務，經過一年多的實踐，試點工作取得明顯成效，制度設計切實可行，已經具備在全國范圍推開的條件。同時，干部選拔任用制度、公務員分類管理、公務員聘任制改革等深入推進，這些改革成果也需要通過修訂公務員法進一步加以鞏固。四是貫徹落實建設高素質專業化干部隊伍決策部署的需要。黨的十九大和全國組織工作會議對建設忠誠干凈擔當的高素質專業化干部隊伍提出了明確要求，貫徹落實黨中央決策部署，需要公務員法提供更有力的法律保障，特別是需要針對公務員隊伍建設中存在的突出問題，采取有針對性的舉措，作出有針對性的規定。
3、修訂公務員法的簡要過程
這次公務員法修訂工作是從2017年3月啟動的，到2018年12月正式頒布，歷時1年10個月。
2017年3月中組部著手起草《修訂公務員法工作方案》;
4月1日，中共中央辦公廳正式批復同意啟動修訂;6月14日，中組部、人社部、原國家公務員局共同召開修訂公務員法工作部署會，正式啟動公務員法修訂工作。
2017年6月底、7月初，中組部、原國家公務員局共同發文，征求各省區市公務員主管部門對修訂公務員法的意見建議，共征集意見近700條。
2017年7月11日—20日，一個特殊的專題培訓班在全國組織干部學院悄然開班，主題只有一個——集中研究修訂公務員法，提出公務員法修訂草案初稿?！按蠹颐刻於际谴綐屔鄤?，一個條款一個條款地過，目的就是為了修法不留遺憾。
2018年7月，修法工作小組修改形成《公務員法修訂草案(征求意見稿)》，正式征求31個省區市、新疆生產建設兵團以及中央和國家機關各部委的意見建議。經匯總整理，219家單位共反饋意見318條。
2018年8月，公務員法(修訂草案)正式列入十三屆全國人大常委會立法規劃。
根據黨中央有關工作要求，全國人大常委會法工委將修訂草案(送審稿)等文件轉化為委員長會議提請常委會審議的議案代擬稿、修訂草案及說明;2018年10月15日，委員長會議決定提請全國人大常委會第六次會議審議。2018年10月26日，十三屆全國人大常委會第六次會議對修訂草案進行了分組審議。
2018年11月1日，公務員法修訂草案面向社會公開征求意見。一個月期限內，共有29374人提出56778條意見，其中顯示公務員身份的網民提出的意見占69.6%?！斑@樣高的參與度、這么大的意見量，在法律修訂草案中是罕見的。有的意見還很尖銳，經過慎重研究，其中很多寶貴的意見被吸納。
2018年12月25日，十三屆全國人大常委會第七次會議對公務員法修訂草案進行了二次審議。大家普遍認為修訂草案已比較全面、成熟，其主要制度規范是可行的，現在出臺是必要的、適時的。
2018年12月29日，公務員法修訂草案經十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過。
4、這次修訂公務員法的遵循哪些原則？
修訂工作主要遵循了以下原則：一是堅持正確方向，體現中國特色。把深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想、堅持和加強黨的領導、堅持中國特色社會主義制度、貫徹新時代黨的組織路線、堅持黨管干部原則、旗幟鮮明講政治、踐行社會主義核心價值觀等要求體現到公務員法修訂過程和具體規定中。二是堅持問題導向，鞏固改革成果。立足于既有制度框架，根據工作實際需要，將已經成熟的政策規定和重大改革成果上升為法律規范；對不適應現實情況、改革要求的規定及時修改；對已經形成共識、必須改的作出修改，可改可不改的原則上不改，不成熟、有爭議的不改，確保法律的連續性、穩定性、權威性。三是堅持嚴管和厚愛結合，完善制度舉措。落實黨的十八大以來中央全面從嚴治黨、從嚴管理干部和習近平總書記關于堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重的要求，在從嚴教育、從嚴管理、從嚴監督公務員方面細化實化制度舉措，同時，圍繞激勵公務員新時代新擔當新作為，進一步完善公務員激勵保障制度規定。四是堅持民主立法，提高修法質量。廣泛聽取、認真吸納各級機關、廣大公務員、社會公眾和人大代表、政協委員、專家學者的意見建議，使公務員法的修改更能反映時代聲音，體現實踐要求，同時，進一步理順公務員法與憲法、法律、黨內法規的關系。
5、公務員法主要作了哪些方面的修訂？
新修訂的公務員法由原來的18章107條調整為18章113條，增加6條，實質性修改49條，個別文字修改16條，條文順序調整2條，主要在以下幾個方面作了補充調整和完善：
一是突出了政治要求。將科學發展觀和習近平新時代中國特色社會主義思想明確為公務員工作必須長期堅持的指導思想(第四條)。同時，在立法目的(第一條)、公務員政治屬性(第二條)、管理原則(第六條)、任用原則(第七條)、公務員條件(第十二條)、公務員義務(第十三條)、不得錄用為公務員情形(第二十五條)、公務員紀律(第五十九條)等規定中，體現了堅持和加強黨的領導、堅持中國特色社會主義制度等一系列政治要求，貫徹新時代黨的組織路線，落實好干部標準，進一步彰顯中國特色。
二是調整完善公務員職務、職級等有關規定。落實黨中央關于推行公務員職務與職級并行制度的改革要求，立足試點改革成果，把現行公務員法第三章章名“職務與級別”修改為“職務、職級與級別”，把現行公務員法中“領導職務”、“非領導職務”的設置調整為“領導職務”、“職級”(第十六條)，規定了設置原則，明確了領導職務、職級層次的劃分(第十七條、第十八條)。在此基礎上，對領導職務與職級的任免(第六章)、升降(第七章)以及其他章節中與此有關的條文進行了修改。同時，根據專業技術類、行政執法類公務員管理分類改革和聘任制公務員管理改革深化的實際，對分類考錄(第二十九條)、分類考核(第三十四條)、分類培訓(第六十六條)、職位聘任試用期(第一百零三條)也作出進一步明確。
三是調整充實從嚴管理干部有關規定。為進一步扎牢從嚴管理公務員的制度籠子，依據監察法、新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》和黨政領導干部管理有關規定，修訂草案將現行公務員法第九章章名“懲戒”修改為“監督與懲戒”，增加了有關加強公務員監督的規定(第五十七條、第五十八條)，增加了“違反國家的民族和宗教政策，破壞民族團結和社會穩定”、“不擔當不作為”、“違反家庭美德”等禁止性紀律規定(第五十九條)。對任職回避情形(第七十四條)、地域回避情形(第七十五條)、責令辭職規定(第八十七條)、離職后從業限制規定(第一百零七條)等進行了修改完善。同時，依據治安管理處罰法和公務員管理實踐需要，增加了在錄用、聘任等工作中違紀違法有關法律責任的規定(第一百零九條)。
四是充實健全激勵保障機制有關規定。貫徹落實黨中央關于加強正向激勵的要求，在獎勵原則(第五十一條)、獎勵情形(第五十二條)、津貼補貼(第八十條)、加班補助(第八十二條)等規定中都調整增加了有關表述。按照公務員養老、醫療等保險與社會保險相銜接的要求，對涉及公務員養老、醫療、工傷、生育、失業等保險待遇的規定作了相應修改(第八十三條)。
五是根據公務員管理實踐需要作出的其他修改。根據公務員管理實踐需要，修訂草案還作了一些其他修改，主要體現在公務員考核方式(第三十五條)、憲法宣誓(第四十條)、弱化競爭性選拔方式(第四十七條)、公開遴選(第七十一條)等方面。
6、本次修訂的亮點有哪些？
亮點1：堅持黨的領導，強化政治意識。
公務員制度要堅持黨的領導，這是我國公務員制度的政治特色。此次新修訂的公務員法特別強調公務員制度要堅持黨的領導，這是堅持黨的全面領導的具體體現。除第四條基本原則增加了“公務員制度堅持中國共產黨領導”、 第十三條增加了‘擁護中國共產黨領導和社會主義制度’以及第十四條增加了‘自覺接受中國共產黨領導’等新規定外，還體現在監督和考核工作上，在監督工作上，最重要的是發揮黨對公務員的監督作用，這里的監督主要體現為教育、領導、管理，對公務員加強監督，提出明確的政治要求；在公務員的考核上，新增了“重點考核政治素質和工作實績”，把政治素質放到了首位，有利于強化公務員的政治意識，從而保證公務員隊伍的純潔性和先進性。
亮點2、列出負面清單，細化考核體系
新公務員法通過明確列出負面清單的形式列舉出公務員不得做的行為，這能夠明確公務員的行為邊界，尤其是讓公務員清楚地認識到哪些行為不可為，列出這些負面清單，劃出了公務員的行為底線，實質上是對公務員提出了更高的要求，特別是強化對于公務員日常的、思想政治方面的監督考核，并有利于細化公務員考核體系。以前，考核指標籠統、針對性不強，“一把尺子量到底”曾是阻礙公務員潛能發揮的“攔路石”，此次公務員法修訂新增了“考核指標根據不同職位類別、不同層級機關分別設置”的規定，隨著考核機制的不斷完善，這一現象將逐步得到解決。
亮點3：修改錄用條件，純潔凈化隊伍。
新公務員法第二十六條在不得錄用的條件中新增“被開除中國共產黨黨籍的”和“被依法列為失信聯合懲戒對象的”。這意味著公務員隊伍將更純潔。近年來，黨紀黨規日趨完善，全面從嚴治黨的新的做法和經驗被吸收進新公務員法，這對從源頭上純潔和凈化公務員隊伍具有非常大的意義。值得注意的是，特別將失信聯合懲戒對象作為不得錄用條件。這是因為公務員是社會的模范代表人物，應當具有比一般公眾更高的道德水準。不得錄用失信聯合懲戒對象，主要是對某些違背誠信義務的人進行懲罰和警告。如果公務人員失信，那就意味著他的道德水準尤其是在誠信方面有問題或者說不合格，從這個角度而言，他就不適合進入公務員隊伍。
亮點4：職務職級分離，拓寬上升途徑。
本次修法一個重大背景，是推行公務員職務與職級并行制度，而這也是黨的十八屆三中全會確定的重大改革任務。眾所周知，公務員隊伍呈“金字塔”結構，越往上職位越少?？嘤诰幹坪吐殧邓?，一些地方特別是基層單位千軍萬馬往往不得不擠職務這根“獨木橋”。此次公務員法修訂最值得關注的地方，就是分別設置職務和職級。通過職務和職級兩條線，可以讓公務員有比較清晰、明確的晉升渠道，解決了晉升渠道窄的問題。
一是重新設置了職級序列，規定綜合管理類公務員職級序列由高至低依次為一級巡視員、二級巡視員、一級調研員、二級調研員、三級調研員、四級調研員、一級主任科員、二級主任科員、三級主任科員、四級主任科員、一級科員、二級科員。與原來的非領導職務相比，增加4個層級，過去的“非領導職務”表述將成為歷史，取而代之的是“職務”與“職級”并行的運行模式，將非領導職務改造為職級。二是對職級晉升條件和程序作出原則規定。三是明確專業技術類、行政執法類公務員職級設置根據公務員法由國家另行規定，留出制度接口。
職務、職級相分離的設計，有利于基層公務員的晉升和發展。從現行公務員運行體系來看，基層公務員上升空間受到一定限制，一旦觸發天花板效應，有些基層公務員的心理防線就可能會動搖，從而墜入腐敗深淵。職級和職務分開之后，可以拓寬基層公務員上升途徑，讓基層公務員更加安心本職工作。同時，職務職級相分離也能讓基層公務員更好地發揮自己的才能，只要做出成績，就可以獲得更大的提升空間。新公務員法實施后，公務員的工作激情和潛能都將被激發出來，有利于穩定基層公務員隊伍，也有利于更好發揮他們的作用。
亮點5:公務員加班應補休或補助
新公務員法第八十二條規定：公務員實行國家規定的工時制度，按照國家規定享受休假。公務員在法定工作日之外加班的，應當給予相應的補休，不能補休的按照國家規定給予補助。這里講兩個大家關注的問題：
1、年休假問題：按照國家規定享受休假。根據國務院《職工帶薪年休假條例》第二條“機關、團體、企業、事業單位、民辦非企業單位、有雇工的個體工商戶等單位的職工連續工作1年以上的，享受帶薪年休假。單位應當保證職工享受年休假?！?、 第三條“職工累計工作已滿1年不滿10年的，年休假5天；已滿10年不滿20年的，年休假10天；已滿20年的，年休假15天?！?/span> 第5條第3款“單位確因工作需要不能安排職工休年休假的，經職工本人同意，可以不安排職工休年休假。對職工應休未休的年休假天數，單位應當按照該職工日工資收入的300%支付年休假工資報酬?！边z憾的是，我縣一直沒有執行。
2、加班補助問題：通俗講：在法定工作日之外加班的，要么調休，不調休就發錢。這條規定絕對是一條“干貨”，是“及時雨”，一定會引起公務員的強烈共鳴。
大部分公務員，特別是基層公務員，5+2，白加黑，星期六保證不休息，星期日休息不保證?？梢哉f，加班加點的工作是常態。但是，可能有人都不理解，認為勞動法不是規定了加班補償條款嗎？其實，我國《勞動法》并不適用公務員?！秳趧臃ā愤m用范圍是第2條“在中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織(以下統稱用人單位)和與之形成勞動關系的勞動者，適用本法。國家機關、事業組織、社會團體和與之建立勞動合同關系的勞動者，依照本法執行。勞動法是調節勞動關系的法律，適用于用人單位和勞動者之間的，而公務員工作不是給用人單位勞動，而是執行國家公務;《勞動部關于貫徹執行勞動法若干問題的意見》規定“公務員和比照實行公務員制度的事業組織和社會團體的工作人員，以及農村勞動者(鄉鎮企業職工和進城務工、經商的農民除外)、現役軍人和家庭保姆等不適用勞動法?！?不適用意味著什么？這意味著，勞動法規定的加班補償等條款，都不適用公務員。
公務員應該遵守的是公務員法?！秳趧臃ā穼ζ胀▌趧诱叩男菹嗍怯袊栏癖Ｗo的，但以往對公務員的休假、加班這一塊落實、規定上都有一些空白。公務員也是人，而且大多數公務員都是普通人，也需要休息。我國憲法明確規定了公民的勞動權，同時也規定了公民的休息權。這次公務員法的修改，應該是重視了這個問題，體現了中央對公務員特別是基層公務員的關心與關愛。